МАГАДАНСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
РЕШЕНИЕ
от 11 мая 2012 г. № 42-Д
О ПРОТЕСТЕ ПРОКУРОРА ГОРОДА МАГАДАНА НА ПУНКТЫ 1.3,
10.1, 12.2, 13.2, 18.2 ПОЛОЖЕНИЯ "О КОНТРОЛЬНОЙ
ПАЛАТЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОД МАГАДАН"
Рассмотрев протест прокурора города Магадана от 23 марта 2012 года на пункты 1.3
, 10.1
, 12.2
, 13.2
, 18.2
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан", в соответствии со статьей 23
Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", руководствуясь статьями 31
и 45
Устава муниципального образования "Город Магадан", Магаданская городская Дума решила:
1. Удовлетворить протест прокурора города Магадана на абзац 3 пункта 10.1
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан".
2. Привести указанный пункт
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" в соответствие с требованиями федерального законодательства путем внесения изменений отдельным решением Магаданской городской Думы.
3. Отклонить протест прокурора города Магадана на пункты 1.3
, 12.2
, 13.2
, 18.2
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан", утвержденного Решением Магаданской городской Думы от 7 февраля 2006 года № 4-Д (далее по тексту - Положение), по следующим основаниям.
По мнению прокурора города Магадана, пункт 1.3
Положения противоречит статье 11
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", которая предусматривает, что контрольно-счетные органы при осуществлении внешнего государственного и муниципального финансового контроля руководствуются Конституцией
Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а также стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля.
Таким образом, прокурор города Магадана полагает, что в пункте 1.3
Положения, содержащем перечень правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Контрольной палаты, необоснованно отсутствуют стандарты внешнего муниципального финансового контроля.
С данным выводом нельзя согласиться, так как пункт 1.3
Положения, содержащий перечень правовых актов, полностью соответствует части 2 статьи 2
вышеуказанного Федерального закона, которой в свою очередь предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции
Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом
Российской Федерации, настоящим Федеральным законом
, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. Прямое указание на стандарты внешнего государственного и муниципального контроля в данной статье
Федерального закона также отсутствует.
Вместе с тем, частью 2 статьи 38
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом
от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", настоящим Федеральным законом
, Бюджетным кодексом
Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
Исходя из смысла данных норм следует, что если федеральным законодательством определено, что при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетные органы должны руководствоваться стандартами внешнего государственного и муниципального финансового контроля, которые утверждаются контрольно-счетными органами, то отсутствие в муниципальном правовом акте Магаданской городской Думы нормы, предусматривающей, что при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля контрольно-счетные органы руководствуются, в том числе, и стандартами внешнего муниципального финансового контроля, не входит в противоречие с действующим законодательством, поскольку при осуществлении внешнего муниципального финансового контроля, контрольно-счетные органы должны руководствоваться в первую очередь нормами федерального законодательства Российской Федерации.
Кроме того, принимая во внимание, что частью 2 статьи 11
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ установлено, что стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами, а контрольно-счетный орган муниципального образования является органом местного самоуправления (часть 1 статьи 34
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и издает свои правовые акты, входящие в систему муниципальных правовых актов (пункт 3 части 1 статьи 43
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), следует сделать вывод, что утвержденные контрольно-счетным органом муниципального образования стандарты относятся к муниципальным правовым актам. То есть, фактически нормативные правовые акты органов местного самоуправления, указанные в перечне правовых актов, составляющих правовую основу деятельности Контрольной палаты, опротестованного пункта 1.3
Положения включают в себя и утверждаемые Контрольной палатой стандарты.
Вместе с тем, несмотря на то, что в пункте 1.3
Положения нет прямого указания на стандарты внешнего муниципального финансового контроля, такая ссылка есть в пункте 11.13
Положения, в котором указано, что методические документы по проведению контрольных и иных мероприятий Контрольной палаты разрабатываются на основе федеральных и областных стандартов и утверждаются приказом председателя Контрольной палаты. А поскольку стандарты финансового контроля предназначены для методологического обеспечения реализации задач контрольно-счетного органа (п. 1.1 Стандарта финансового контроля СФК 101 "Общие правила проведения контрольного мероприятия", утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 2 апреля 2010 г. № 15К (717)), п. 1.1 Стандарта финансового контроля СФК 104 "Проведение аудита эффективности использования государственных средств", утвержденного Решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668)), то, фактически, в пункте 11.13
Положения речь идет о стандартах муниципального финансового контроля, осуществляемого Контрольной палатой.
Прокурор города Магадана также ошибочно полагает, что пункт 13.2
Положения противоречит федеральному законодательству, поскольку указанным пунктом предусмотрено, что сроки, объемы и способы проведения проверки Контрольная палата устанавливает по своему усмотрению. При этом прокурор в обоснование своих доводов приводит статью 264.4
Бюджетного кодекса РФ, устанавливающую требования к внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета.
Однако, пункт 13.2
Положения имеет общий характер и относится к различным проверкам. Принимая во внимание, что частью 4 статьи 3
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" предусмотрено, что контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, следует сделать вывод, что самостоятельность в установлении сроков, объемов и способов проведения проверок Контрольной палатой обоснованна.
Что касается внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета, то требования к внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета города Магадана установлены Положением
"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Магадан", утвержденным Решением Магаданской городской Думы от 30 ноября 2007 года № 92-Д. Указанное Положение и является тем самым муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, который устанавливает порядок внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета в соответствии со статьей 264.4
Бюджетного кодекса РФ.
А поскольку в своей деятельности Контрольная палата руководствуется не только Положением
"О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" и пунктом 13.2
Положения в частности, а, в первую очередь, федеральным законодательством и, в частности, Бюджетным кодексом
Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, в том числе и Положением
"О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании "Город Магадан", то вывод прокурора о противоречии пункта 13.2
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" статье 264.4
Бюджетного кодекса РФ необоснован.
По мнению прокурора, пункт 12.2
Положения противоречит федеральному законодательству, так как данным пунктом
Положения предусмотрено, что в необходимых случаях, по поручению Магаданской городской Думы или председателя Контрольной палаты ее специалисты могут принимать участие в проверках и ревизиях финансово-хозяйственной деятельности организаций, проводимых иными органами государственно-финансового контроля на основании заключенных соглашений о взаимном сотрудничестве, что, по мнению прокурора, необоснованно ограничивает права Контрольной палаты в сфере взаимодействия с другими контрольно-счетными органами, которыми она наделена в соответствии с федеральным законом.
Однако, необходимо учитывать, что правовое регулирование организации и деятельности Контрольной палаты муниципального образования "Город Магадан" осуществляется в том числе и на основании Федерального закона
от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".
В свою очередь, частью 5 статьи 18
указанного Федерального закона предусмотрено, что контрольно-счетный орган муниципального образования по письменному обращению контрольно-счетных органов других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может принимать участие в проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях. Данное требование закона имеет прямое действие и не требует дублирования в муниципальном правовом акте представительного органа. Вместе с тем, волеизъявление Контрольной палаты о взаимодействии с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должно быть выражено в форме акта, то есть решения ее председателя, и, следовательно, это полностью соответствует требованиям пункта 12.2
Положения.
Кроме того, в пункте 12.2
речь идет о взаимодействии с иными органами государственного финансового контроля, а к ним относятся не только контрольно-счетные органы других субъектов Российской Федерации (контрольно-счетные органы муниципальных образований осуществляют не государственный, а муниципальный финансовый контроль), но и иные органы государственного финансового контроля. Взаимодействие с такими органами часть 5 статьи 18
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" не регулирует. И здесь требование пункта 12.2
об участии специалистов Контрольной палаты в необходимых случаях по поручению Магаданской городской Думы или решению председателя Контрольной палаты не противоречит законодательству и не ограничивает права Контрольной палаты в сфере взаимодействия с другими контрольно-счетными органами, а наоборот расширяет ее права до взаимодействия с иными органами государственного финансового контроля.
Пунктом 18.2
Положения предусмотрено, что органы местного самоуправления, Избирательная комиссия муниципального образования "Город Магадан", организации, предприятия, учреждения, в отношении которых Контрольная палата вправе осуществлять внешний муниципальный финансовый контроль, их должностные лица в установленные законом Магаданской области сроки обязаны представлять в Контрольную палату по ее запросам информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Поскольку Положением
каких-либо ограничений права Контрольной палаты на получение информации не предусмотрено, прокурор полагает, что в этом имеется противоречие части 3 статьи 15
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", которой предусмотрено, что контрольно-счетные органы не вправе запрашивать информацию, документы и материалы, если такие информация, документы и материалы ранее уже были им представлены.
Однако, требование части 3 статьи 15
Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" имеет прямое действие, и воспроизведение в муниципальном правовом акте представительного органа нормы, установленной в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, по сути является дублированием, а потому нецелесообразным.
Исходя из изложенного следует, что опротестованные прокурором города Магадана пункты 1.3
, 12.2
, 13.2
, 18.2
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" не противоречат федеральному законодательству, а требования прокурора не подлежат удовлетворению.
Также необходимо отметить, что в протест прокурора города Магадана неправомерно включены требования об устранении коррупциогенных факторов, содержащихся в пунктах 12.3
, 13.2
, 14.3
, 16.2
, 17.3
, 18.2
Положения, поскольку в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3
Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой Российской Федерации - в соответствии с настоящим Федеральным законом
и Федеральным законом
"О прокуратуре Российской Федерации", в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.
Статьей 4
Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ предусмотрено, что выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Аналогичная норма содержится и в статье 9.1
Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", которой также предусмотрено, что при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Пунктом 1.5
Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 года № 400 "Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов", предусмотрено, что в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта необходимо указывать конкретные предложения о способе устранения коррупциогенных факторов: внесение изменений в нормативный правовой акт, отмена нормативного правового акта (или его отдельных норм), разработка и принятие иного нормативного правового акта, устраняющего коррупциогенный фактор.
Также, указанным Приказом
Генеральной прокураты Российской Федерации утвержден бланк "Требования об изменении нормативного правового с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов".
Вместе с тем, в соответствии со статьей 23
Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
То есть, требование прокурора об изменении нормативного правового акта и протест прокурора являются разными мерами прокурорского реагирования и не могут выражаться в одном документе.
Исходя из изложенного, следует, что необоснованно включенные в протест требования прокурора города Магадана об устранении коррупциогенных факторов, содержащихся в пунктах 12.3
, 13.2
, 14.3
, 16.2
, 17.3
, 18.2
Положения "О Контрольной палате муниципального образования "Город Магадан" не подлежат удовлетворению.
4. Копию настоящего Решения направить прокурору города Магадана.
5. Настоящее Решение вступает в силу после его подписания.
Председатель
Магаданской городской Думы
А.А.ПОПОВ
